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居家養(yǎng)老服務發(fā)展需要重視的幾個問題
發(fā)布者：北京思杰佳通信息技術(shù)有限公司發(fā)布時間：2019/1/25 0:00:00
進一步明確并強調(diào)居家養(yǎng)老服務在中國社會養(yǎng)老服務體系中的核心地位，構(gòu)建完善的居家養(yǎng)老服務政策支持體系及其有效的落地機制，制定老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家規(guī)劃，助推老齡產(chǎn)業(yè)有序快速發(fā)展，并注意養(yǎng)老服務需求力、承受力、資源配置力與獲得力的協(xié)調(diào)，按照分層分類、功能整合的思路合理配置居家養(yǎng)老服務相關(guān)資源，推進居家養(yǎng)老服務的健康發(fā)展。

一、進一步明確居家養(yǎng)老服務的核心地位

目前，社會對居家養(yǎng)老服務存在明顯的認識誤區(qū)，主要表現(xiàn)在：“居家為基礎”的地位被淡化。社會養(yǎng)老服務體系建設傾向于關(guān)注機構(gòu)養(yǎng)老服務，形成了一談養(yǎng)老服務就是建立養(yǎng)老機構(gòu)的現(xiàn)象。研究表明，65～79歲的低齡老年階段多是健康老人，80歲以上的高齡老人中健康與輕度失能者也占多數(shù)。大部分老年人尤其是低齡老年人真正需要的是居家養(yǎng)老服務，而不是機構(gòu)養(yǎng)老服務。不能將機構(gòu)養(yǎng)老服務的功能本末倒置。以機構(gòu)為補充，意味著居家和社區(qū)養(yǎng)老服務無法有效滿足老年人的服務需求時，方可選擇入住養(yǎng)老機構(gòu)，而非取代居家養(yǎng)老服務。機構(gòu)養(yǎng)老服務的主要對象是重度失能老人，大部分老人應該而且事實上選擇的是居家養(yǎng)老服務，也并非所有的養(yǎng)老服務都必須機構(gòu)化。養(yǎng)老機構(gòu)應該為老年人服務而非老年人為養(yǎng)老機構(gòu)服務。不應忽視老年自力與自助養(yǎng)老服務，老年人既是居家養(yǎng)老服務的客體也是主體。老化是一個動態(tài)的過程，強調(diào)居家養(yǎng)老服務不能淡化自力和自助養(yǎng)老服務。
根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，我國近70％城鄉(xiāng)老年人健康狀況良好，近50％老年人的主要經(jīng)濟來源于自己，使其自力與自助服務成為可能。事實上，部分城鄉(xiāng)老人不愿意與子女一起居住，表明其在一定時間段具有自力與自助養(yǎng)老的意愿。
針對上述認識誤區(qū)，目前迫切需要做出的政策反應是，必須進一步明確居家養(yǎng)老服務在中國整個社會養(yǎng)老服務體系中的核心地位。社會養(yǎng)老服務體系建設的核心與重點內(nèi)容和方式應是居家養(yǎng)老服務。居家養(yǎng)老服務的實施既需要完善的社區(qū)養(yǎng)老服務為依托，也需要專業(yè)化的機構(gòu)養(yǎng)老服務作為必要補充，尤其是作為居家養(yǎng)老服務的必要專業(yè)指導。
在明確居家養(yǎng)老服務核心地位的基礎上，根據(jù)老年人的自理能力、收入能力與資源配置能力狀況，合理選擇適合自己的養(yǎng)老服務方式。低齡、健康且具有較高自理能力者，應提倡自主提供養(yǎng)老服務，家庭成員和社區(qū)提供必要、及時的輔助服務；對于一定程度上需要依靠家庭成員提供養(yǎng)老服務的老年人，家庭成員與社區(qū)養(yǎng)老服務提供居家養(yǎng)老服務；那些需要家庭成員提供全天候基本養(yǎng)老服務，而家庭成員又不可能提供者的，可以選擇居家養(yǎng)老服務與社區(qū)養(yǎng)老服務相結(jié)合的方式；失能、半失能老年人則需要根據(jù)其意愿及其家庭成員的服務能力與收入能力，實施機構(gòu)養(yǎng)老服務。

二、構(gòu)建居家養(yǎng)老服務的支持性政策體系

現(xiàn)行居家養(yǎng)老服務政策對家庭責任和要求強調(diào)較多，而對提供居家養(yǎng)老服務的家庭的支持性政策措施較少。政府對養(yǎng)老服務對象的政策支持的重點是高齡老人和特殊老人，優(yōu)先保障特別困難的老年群體的服務需求。突出養(yǎng)老服務重點對象是必要的，但針對重點服務對象之外普通老人的養(yǎng)老服務支持性政策較少的問題也亟待解決。應格外加以關(guān)注的是，政出多門使得已有支持性政策不能落地。養(yǎng)老服務管理主要歸屬于民政部門，而在現(xiàn)實中，醫(yī)療服務則歸屬于衛(wèi)生部門管理，養(yǎng)老服務設施建設還需要消防、城市規(guī)劃、工商、環(huán)保等部門批準。多頭管理導致政出多門，造成政策缺位或越位，致使政府部門、養(yǎng)老機構(gòu)、社會力量、個人和家庭各方在居家養(yǎng)老服務中的責任模糊。
還要看到，居家養(yǎng)老服務政策的實施城鄉(xiāng)不均衡。據(jù)調(diào)查分析，我國2／3的老年人生活在農(nóng)村，農(nóng)村留守老人約4000萬人，占農(nóng)村老年人口的37％，農(nóng)村65歲以上人口占10．02％，比城鎮(zhèn)高2．05％。農(nóng)村老年人需要照料和幫助的比例要高于城市，分別為54．6％與28．7％，只有18．9％的村有老年日間照料中心，17．2％的村有敬老院，但農(nóng)村現(xiàn)有公辦養(yǎng)老院基本不向占多數(shù)的普通農(nóng)村老人開放。
針對上述現(xiàn)實，必須加快構(gòu)建居家養(yǎng)老服務的支持性政策體系。建立針對不同收入狀況和不同養(yǎng)老服務類型的養(yǎng)老服務費用支付機制。農(nóng)村五保供養(yǎng)老人、城鎮(zhèn)“三無”老人和重度殘疾人的全部養(yǎng)老服務應該實施無償提供；對收入來源不能夠承擔自身生活者應提供無償?shù)幕攫B(yǎng)老服務及其他低償?shù)酿B(yǎng)老服務；收入較好者可實施低償或者無償提供的基本養(yǎng)老服務，其他養(yǎng)老服務則應實施有償提供。應加快長期護理保險制度與養(yǎng)老服務補貼制度試點，在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的參加者中試點建立長期護理保險制度，在領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險者中，按照規(guī)定年齡或者根據(jù)失能情況由政府提供養(yǎng)老服務補貼。
可借鑒典型國家和地區(qū)的有益經(jīng)驗，以增強居家養(yǎng)老服務支持性政策的有效性。香港地區(qū)實施年輕家庭成員贍養(yǎng)年邁家庭成員以及與年邁家庭成員一同居住者，給予納稅基數(shù)優(yōu)惠政策，以對其予以履行家庭與社會責任的認同；新加坡對與老年家庭成員一起居住者在購買經(jīng)濟適用房時提供機會優(yōu)先和價格優(yōu)惠；英國則對家庭成員每照顧年邁的家庭成員一年，即視同其繳納一定月數(shù)的社會保障費。各級政府部門在居家養(yǎng)老服務中的責任范圍必須界定清楚，中央政府和地方政府在財政支持、老齡產(chǎn)業(yè)政策等方面的責任要清晰。各政府部門的責任范圍要具體，民政、發(fā)改、財政、老齡等部門的宏觀責任需厘清，教育、公安消防、衛(wèi)生計生、國土、住房城鄉(xiāng)建設、人力資源社會保障、商務、稅務、金融、質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管等部門的責任要具體更要兼容，使得居家養(yǎng)老服務支持性政策能夠落地。
同時，要強化對農(nóng)村居家養(yǎng)老服務的支持性政策，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦敬老院適度接收非五保供養(yǎng)對象的農(nóng)村特困老人的試點工作，盡快建立對農(nóng)村特困老人居家養(yǎng)老服務補償機制，加快農(nóng)村社區(qū)多功能養(yǎng)老服務中心和自然村養(yǎng)老服務站建設，為農(nóng)村老人提供便利及時的居家養(yǎng)老服務。

三、實現(xiàn)居家養(yǎng)老與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏局面

居家養(yǎng)老服務的發(fā)展需要各類專業(yè)服務、產(chǎn)品用品甚至高科技設施平臺等作為基礎，這必然催生圍繞“為老服務”的現(xiàn)代老齡產(chǎn)業(yè)的興起，該產(chǎn)業(yè)的興起不僅滿足養(yǎng)老服務需求，更意味著產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，拉動內(nèi)需增長與擴大就業(yè)規(guī)模，是最具有民生屬性的新興產(chǎn)業(yè)之一。發(fā)達國家大都將老齡產(chǎn)業(yè)作為順應人口老齡化、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、拉動內(nèi)需和促進就業(yè)、實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與養(yǎng)老服務雙贏的重要途徑之一，大力發(fā)展各種養(yǎng)老服務業(yè)、產(chǎn)品用品制造業(yè)乃至為老服務機器人與智能設備等高科技產(chǎn)業(yè)。
我國目前的現(xiàn)實是，老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后。根據(jù)全國老齡辦數(shù)據(jù)，預計2020年，老年人口消費規(guī)模將達3．3萬億元，2030年達8．6萬億元，2040年達17．5萬億元。到本世紀中葉，老年人口消費潛力占GDP的比例將從8％增長到33％。而我國目前每年的適老產(chǎn)品價值不足1000億元，供給量很小且產(chǎn)品單調(diào)。助推我國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一要轉(zhuǎn)變對人口老齡化的認識。各國應對人口老齡化的基本事實是，從最初把人口老齡化作為一種社會問題，轉(zhuǎn)變?yōu)閷⑵湟暈樯鐣l(fā)展的一種現(xiàn)實趨勢；從只依靠人口與社會政策加以應對，轉(zhuǎn)變?yōu)橛行Ю萌丝诶淆g化帶來的新機遇調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而將消極應對轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極適應。我們不能把人口老齡化作為一種社會問題，而應將其視為人口發(fā)展的一種趨勢性、常態(tài)性的現(xiàn)實。不能把老年人當作社會發(fā)展的負擔，而應將其視為經(jīng)濟社會發(fā)展的一種資源。不應該消極被動地應付，而必須積極主動地適應。不僅應關(guān)注人口和社會政策的實施，更要大力發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，滿足養(yǎng)老服務的需求，助推產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，拉動內(nèi)需的增長，促進就業(yè)規(guī)模的擴大。二要制定老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家規(guī)劃。《國務院關(guān)于加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的若干意見》對發(fā)展老年服務業(yè)、繁榮養(yǎng)老消費市場提出要求，但老年服務業(yè)僅僅是老齡產(chǎn)業(yè)的一部分而非全部。老齡產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，涉及經(jīng)濟社會領(lǐng)域廣，基本民生屬性強，經(jīng)濟社會雙重效應顯著，需要站在經(jīng)濟社會發(fā)展全局和長遠的高度，從滿足養(yǎng)老服務需求、產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、拉動內(nèi)需和促進就業(yè)等方面制定老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展國家規(guī)劃。對老齡產(chǎn)業(yè)的基本屬性和范疇、現(xiàn)實背景與意義、指導思想與基本原則、基本領(lǐng)域與主要任務、發(fā)展階段與預期目標、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與區(qū)域布局、支持政策與配套措施、人才培養(yǎng)與促進就業(yè)等做出全面規(guī)劃，保證老齡產(chǎn)業(yè)有序健康發(fā)展，更好滿足養(yǎng)老服務需求，實現(xiàn)養(yǎng)老服務與經(jīng)濟發(fā)展雙贏。三要特別重視優(yōu)化老齡產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。大力開發(fā)老年產(chǎn)品用品，如康復輔具、食品藥品、服裝服飾以及老年住宅、老年公寓等，要特別重視優(yōu)化老齡產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。既要重視養(yǎng)老產(chǎn)品、養(yǎng)老服務、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈之間的優(yōu)化，也要重視政府、非營利組織、私人投資等不同所有制與運營方式的老齡產(chǎn)業(yè)之間的合理配置，還要重視中國不同地區(qū)在老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的均衡與優(yōu)化，與此同時，也不能忽略老齡產(chǎn)業(yè)與一二三產(chǎn)業(yè)之間、中央政府和地方政府的老齡產(chǎn)業(yè)政策等方面的優(yōu)化。上述內(nèi)外優(yōu)化可帶動老齡產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，促使其與上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進老齡產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建。

四、優(yōu)化居家養(yǎng)老服務的資源配置

目前居家養(yǎng)老服務資源不僅短缺而且配置不合理。政府財政資源大多投向機構(gòu)和設施建設、困難老年人補貼以及城市居家養(yǎng)老服務，居家養(yǎng)老服務補貼的對象也主要是特殊老年群體，一般低齡老人只供給有償居家養(yǎng)老服務，僅有少數(shù)地方為低齡老年人適當提供低償服務。這體現(xiàn)出居家養(yǎng)老服務公平性不足、家庭養(yǎng)老服務資源不足。幾乎一半的城鄉(xiāng)老人現(xiàn)有收入僅能維持基本生活所需，此外，家庭規(guī)模及與老年人居住的狀況也在變化，社區(qū)養(yǎng)老服務資源不足，供給有限。志愿者數(shù)量和服務層次較有限，無法有效彌補人力資源的不足，社區(qū)養(yǎng)老服務主要是日間照料服務，社區(qū)自組織數(shù)量較為有限，服務資質(zhì)無法保證，服務效果較差。
針對上述狀況，應該進一步厘清居家養(yǎng)老服務主體的責任。社會養(yǎng)老服務的責任主體包括家庭、社區(qū)、機構(gòu)、政府與公益性組織和個人，社會養(yǎng)老服務主體的責任各有側(cè)重，家庭具有基于倫理義務的道德責任，社區(qū)具有基于契約責任的法律責任，機構(gòu)建立基于契約責任的法律責任，政府承擔基于公民權(quán)利的財政責任，公益組織或者個人的責任比較復雜，如參與但無道德責任、契約責任、法律責任。具體來說，政府責任在針對最困難人群的最迫切需要和最廣大人群的最基本需要方面應該發(fā)揮主導作用，在居家養(yǎng)老服務的需求方面發(fā)揮政策支持作用，在差異化養(yǎng)老服務需求方面發(fā)揮引導作用；社會責任在最困難人群最迫切的需要和最廣大人群的最基本需要方面具有輔助作用，在居家養(yǎng)老服務的需求和差異化養(yǎng)老服務需求方面應發(fā)揮主導作用；個人責任在最困難人群的最迫切需要和最廣大人群的最基本需要方面只是輔助作用，在居家養(yǎng)老服務的需求和差異化養(yǎng)老服務需求應發(fā)揮主導作用。
與養(yǎng)老服務實施效果直接相關(guān)的有以下幾個要素，即服務對象的自理狀況所決定的需求力，服務對象的收入狀況所決定的承受力，服務對象的滿足狀況所決定的獲得力，服務實施過程中服務資源的配置力，這種資源配置力在目前階段既表現(xiàn)為對服務資源的整合力，也表現(xiàn)為對服務資源的基礎配置力。養(yǎng)老服務的實際效果取決于養(yǎng)老服務資源的配置力，養(yǎng)老服務的資源配置力受到需求者的自理狀況所決定的需求力、需求者的收入狀況所決定的承受力、需求者的滿足狀況所決定的獲得力的影響。養(yǎng)老服務的實施效果必須重視基于需求力、承受力和獲得力的資源配置力。通過準確界定和把握老年人養(yǎng)老服務的需求力，增強老年人養(yǎng)老服務的承受力，強化養(yǎng)老服務資源的配置力，提升老年人養(yǎng)老服務的獲得力。
分層分類配置和提供居家養(yǎng)老服務資源。最困難人群的最迫切需求由公辦養(yǎng)老機構(gòu)通過提供基本養(yǎng)老服務加以滿足，最廣大人群的最基本需求以社區(qū)養(yǎng)老服務設施為依托，并通過基本養(yǎng)老服務與市場化養(yǎng)老服務相結(jié)合加以滿足，不同群體的差異化需要通過社會養(yǎng)老設施和市場化養(yǎng)老服務提供來滿足。
按照功能整合并優(yōu)化居家養(yǎng)老服務資源配置。將養(yǎng)老院、惠民醫(yī)院、榮軍院、社會福利院、殘疾人陽光家園等具有同類功能的機構(gòu)整合，促功能綜合化，滿足多樣化的養(yǎng)老服務項目需求；將養(yǎng)老金、醫(yī)保金、五保金、老年津貼、養(yǎng)老服務床位補貼等資金整合，促用途綜合化，滿足整個養(yǎng)老服務資金需求；將護理員、醫(yī)生、社工、家人、義工、老年人自身等分散的人力資源加以整合，并通過必要培訓提升服務的專業(yè)化水平。
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